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应急法要义_代海军_AZW3_MOBI_EPUB_PDF_电子书（无页码）_代海军

内容节选

第一节未雨绸缪：应急预案参见陈红旗、张小趁等：《突发地质灾害应急防治概论》，地质出版社2018年版，第55页。 “凡事预则立，不预则废”，语出《礼记·中庸》。这句话告诉我们，做任何事情，只有提前做好各项准备，才能在危机到来时应付自如。如果事先不做好规划、准备，在危机来临时就容易乱了阵脚，无所适从。所谓未雨绸缪，就是这个道理。应急准备是应急管理过程的第一个阶段，也是最重要的阶段。习近平总书记提出的“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，其中一个转变就是“从注重灾后救助向注重灾前预防转变”。党的二十大报告强调坚持安全第一、预防为主，推动公共安全治理模式向事前预防转型。由此可见事前预防工作的重要性。应急预案伴随2003年非典疫情为人们所熟知，随着“一案三制”应急管理体系的确立，应急预案已经成为在事前预防阶段普遍运用的政策工具，并呈现法律效力的取向。建立与风险评估相匹配的应急准备，正成为应急预案的核心目标。由于我国应急预案制度起步较晚，在体系建设中暴露出不少问题，其概念及性质的厘清关系应急预案未来发展的方向，需要在提升应急管理体系和能力现代化的时代背景下，对其进行全面检视，有针对性地加以完善。一、应急预案的概念与特征詹承豫、顾林生：《转危为安：应急预案的作用逻辑》，载《中国行政管理》2007年第5期。闪淳昌、薛澜主编：《应急管理概论——理论与实践》，高等教育出版社2012年版，第381页。对于“应急预案”，从应急管理的角度不难给出定义。一般认为，预案即预先制定的行动方案，应急预案又称应急计划，是针对可能发生的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。目前，学界主要从预防和应对两个环节，来理解和把握应急预案的内涵，认为应急预案同时肩负常态下突发事件预防与突发事件发生后有效应对的双重职责，其核心是解决突发事件的事前、事中、事后谁来做、怎样做、做什么、何时做、用什么资源做等问题。归纳来看，应急预案具有以下典型特征。一是体系性。应急预案不是一项单一制度，而是涵盖突发事件事前、事中、事后应急处置全过程的一整套制度体系。具体而言：在突发事件发生前，通过危险辨识、风险评估和应急资源评估，确定总体目标、实施方案并做好演练；突发事件一旦发生，按照预先设计的步骤和流程，调集各类资源和力量，有条不紊地应对，最大限度减少突发事件可能造成的冲击或破坏；突发事件应对结束后，及时评估，发现问题、改进不足，进一步增强预案的针对性、可操作性。哈佛商学院出版公司编：《危机管理——掌握抵御灾难的技巧》，蒲红梅译，商务印书馆2007年版，第49页。詹承豫、顾林生：《转危为安：应急预案的作用逻辑》，载《中国行政管理》2007年第5期。二是预测性。应急预案是在总结以往突发事件起因、经过及应对经验，对未来容易发生的类似突发事件进行危险因素识别、预测分析的基础上形成的，从技术角度讲是一种情景展现与应对模拟。突发事件往往具有不确定性、复杂性、异常性等特征，这就意味着现在所做的所有应急准备都是基于对未来发生的某种可能性的预测。但到目前为止，我们所讨论的危机识别，都假定有某种天眼通的超级洞察力，而那是不现实的。我们不可能预知所有的威胁，然而往往是这些未被预料到的威胁酿成了最大的损失。正如有学者指出的，应急预案本身无法消除突发事件发展本身的不确定性，只能在确定性的应对过程中尽可能地把突发危机的事件转化为可以控制的常规事件，把危机管理转换为常规管理。三是执行性。应急预案应在辨识和评估潜在重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及指挥与协调等方面预先作出具体安排，明确突发事件发生之前、发生过程中以及结束之后，谁负责做什么、何时做、怎么做，以及相应的策略和资源准备等，使各相关方尽快熟悉各自角色和任务，确保步调一致开展行动。二、应急预案的性质与功能（一）关于应急预案法律性质的争论对于应急预案的性质是什么，理论界尚未形成共识。归纳来看，有以下三种主要观点。闪淳昌、薛澜主编：《应急管理概论——理论与实践》，高等教育出版社2012年版，第381页。王旭坤：《论紧急状态的宣布时刻——以我国突发事件的预警响应为分析对象》，载姜明安主编：《行政法论丛》（第11卷），法律出版社2008年版。一是法律效力说。这种观点认为，应急预案是根据国家和各级政府的相关法律法规制定的，预案本身是具有法规效力的文件。《突发事件应对法》通过第17条、第18条、第44条的规定，也间接承认了应急预案的法律效力。林鸿潮：《应急法概论》，应急管理出版社2020年版，第131—133页。二是行政规则说。这种观点认为，应急预案不是法律规范，只能归入不具备外部效......