AL123 人文社科会员免费专区文学 2023-08-24

权力法治与廉政治理_陈国权_AZW3_MOBI_EPUB_PDF_电子书（无页码）_陈国权

内容节选

第二章法治悖论与系统性腐败腐败是“政治之癌”，其顽固性和破坏性给经济和社会的发展带来了巨大的危害。从近年来查处的腐败案件来看，腐败在我国已经达到了十分严重的程度，并且呈现出群体性、组织化的发展趋势和系统性腐败的特征。系统性腐败的存在和蔓延是与法治的缺失密切相关的。法治的缺失在我国主要表现为地方政府的法治悖论现象，即地方政府既是法治建设的关键力量，同时也是破坏法治建设的关键主体。这一悖论现象的产生，源于地方政府治理中存在的三重逻辑，即政治逻辑、经济逻辑与法治逻辑。地方政府在治理过程中遵循政治逻辑和经济逻辑优先于遵循法治逻辑。在三重治理逻辑下，地方政府或是出于完成政治任务的需要，或是为了实现经济发展的目标，抑或是为了谋取官员个人私利，屡屡突破法律的约束、破坏法治的建设。一方面，地方政府及其官员常常对现有法律选择性执行，造成普遍的选择性执法局面，进而导致市场的非法治化竞争和系统性腐败。另一方面，由于法律滞后性的客观存在，地方政府的许多制度创新对现行法律构成挑战，创新与法治间的紧张关系扩大了政治系统内部的高廉政风险。法治的缺失使得政治系统的运行缺乏法治化的制度环境，从而成为系统性腐败发生的重要诱因。第一节地方政府的法治悖论与三重治理逻辑一地方政府治理中的法治悖论现象对于转型时期的当代中国，法治作为社会“稳定器”的作用日益彰显。法治建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和关键目标。党的十五大首次提出“依法治国”的基本方略，将建设社会主义法治国家作为实现社会主义现代化的重要目标。党的十八大又提出了建设“法治中国”的战略目标，明确了法治国家、法治政府、法治社会一体推进的法治建设格局。在地方层面，各级地方政府作为区域内的治理主体，为推动法治建设贡献了重要力量。地方政府在宪法和法律的框架内起草和制定地方性法规、颁布地方性的行政命令，这些法规和行政指令作为宪法和法律的重要补充，健全和完善了市场和社会的法制环境，有力地维护了地方经济社会发展的有序进行。然而，在现实生活中，我们常常看到地方政府还表现出与上述法治建设“积极推动者”的角色相对立的形象：地方政府在治理的过程中广泛存在着大量有法不依、执法不严、违法不究的行为，对法治造成了较大的破坏。在经济建设领域，地方政府非法转让土地、破坏耕地、未经批准占地、非法批地和低价出让土地等违反《土地管理法》的行为屡见不鲜。有学者统计了1999—2005年中国土地违法的情况，发现地方政府作为违法主体（其他违法主体主要为企事业单位和个人）的涉案面积平均占到了总涉案面积的31.3%，其中涉及耕地的面积占比更是高达47.6%，[1] 政府涉土违法行为十分严重。在社会管理领域，一些地方政府在维稳工作中粗暴执法，频繁动用国家专政工具甚至勾结黑恶势力，采取诸如殴打、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐以至于公然在北京雇用私人保安公司开设“黑监狱”等手段压制上访群众，严重侵犯了他们的各种合法权益，甚至造成上访群众人身和精神的巨大伤害。[2] 地方政府在维稳工作中采取的非法律手段往往不仅无法解决社会公众的合理诉求，还直接冲击着正常的法治秩序，违背了法治的基本要求和准则。上述基于对地方政府治理行为长期观察的事实呈现了一个地方政府与法治之间的矛盾关系，即地方政府既是推动法治建设的关键力量，又是破坏法治建设的主要主体。我们把这样一个矛盾的现象称为地方政府的法治悖论。显然，在地方政府建设法治和破坏法治的这一对矛盾关系中，矛盾的焦点在于后者。那么，为什么会存在地方政府的法治悖论？地方政府如何、为何以及何以实施这些破坏法治的行为？这与地方政府的三重治理逻辑密切相关。二地方政府治理的三重逻辑及其矛盾所谓治理逻辑，是指地方政府围绕治理目标形成的包含一系列正式或非正式制度的行为准则。地方政府在治理过程中存在着政治、经济、法治等领域的多元目标，围绕不同目标的实现会形成地方政府不同的行动逻辑，主要包括政治逻辑、经济逻辑与法治逻辑。权力具有自我膨胀的天性。权力的这一天性体现在作为公权力合法拥有者的政府之上，则表现为后者对于政治权力巩固和扩张以及实现权力收益最大化的强烈需求。实现这一政治目标是政权主体赖以生存和维系的基础和前提，因此政治目标在政治组织中的地位是首要的。单一制国家中，地方政府的角色主要是中央政权在地方的代表，地方政府首要的治理目标也是和中央政权保持一致的，即维系政权的存在和保持政治的稳定。在中国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，共产党的长期执政是中央和地方各级政府的首要政治目标，也是建设社会主义事业的根本保证。在长期的革命和建设实践中，党在应对来自内外的挑战中逐步确立了以下级服从上级、全党服从中央为主要内容的民主集中制的基本组织原则，形成了一系列维护社会稳定的理论、方法和制度（如邓小平关于“稳定压倒一切”的......