AL123 人文社科会员免费专区文学 2023-08-24

生态文明视野下我国水权制度的反思与重构_鲁冰清_AZW3_MOBI_EPUB_PDF_电子书（无页码）_鲁冰清

内容节选

导论我国的水资源丰富，总量居世界第六位，但因人口基数大，人均淡水占有量只有世界平均水平的1/4，被列为13个贫水国家之一。水资源开发利用过度，生产用水挤占河湖生态环境用水，河流的生态基流和湖泊最低水位缺乏保障，河流水量减少、江河断流甚至消失。20世纪50年代中国集水区较大的河流有5万多条，现在仅剩下了2.3万条，青藏高原作为“亚洲水塔”，也出现了河床干涸的情况。2013年，英国《经济学家》杂志刊文认为，在中国，比空气污染、土壤污染和破坏更为严重的问题就是水资源问题。[1]除了全球气候变化导致的旱涝频发等自然原因外，水资源开发与管理不善是中国水资源问题不断恶化的根本原因。世界银行曾在2009年发布的《解决中国的水稀缺：关于水资源管理问题的若干建议》认为要解决水危机，中国必须改革水资源管理体制，重点在于明确政府、市场和社会的角色与关系。我国当前的涉水立法仍处于资源立法阶段，主要将水资源看作可以产生经济效益的自然资源，作为水资源管理与水资源利益分配的主要制度工具，我国的水权制度设计存在很多问题。一是对水资源特殊的自然属性和社会属性认识不足，对水资源缺乏类型化并进行相应的制度设计。水资源的存在形式多种多样，包括河流、湖泊、泉水、溪流、地下水、雨水等多种形式，不同类型的水资源基于是否可分拨可以具有公共物品属性，也可以具有私人物品属性。但是，立法中却出现了水流、水域、地表水、地下水等多种概念，特别是《水法》中规定水资源包括地表水和地下水，但是却对何为地表水、何为地下水没有做出具体的解释，造成研究和实践中水资源的概念外延不清、适用混乱。而且，对所有类型的水资源全部适用建立在私人所有权理论逻辑上的国家所有权制度，忽视了不同类型的水资源的既有流动性、开放性，也有静止性、封闭性的自然特性，既有公共物品属性也有私人物品属性，既可以是不可分拨物品也可以是可分拨物品，既是经济资源也是生态资源。制度设计对水资源特殊的自然属性和社会属性认识不足，水权制度以统一、唯一的水资源国家所有权制度为基础，对不同类型的水资源缺乏具有针对性和科学性的制度设计。将水资源与土地完全剥离，忽视了一些类型的水资源与土地的客观联系，不仅无法实现水资源利益在国家与社会成员之间的公平分配，而且与多种主体实际占用水的现实情况不符。二是对水资源国家所有权的理论基础和应有的制度功能重视不足。与社会主义公有制捆绑形成的自然资源国家所有权成为水权制度研究和制度设计的当然起点，一切水资源都属于国家所有。然而我国的水资源国家所有权制度却是建立在私人所有权的理论逻辑上，水资源国家所有权和取水权的制度设计也是仿照民法物权理论中的所有权—用益物权的模式而生成。对水资源国家所有权的法律属性、理论基础和制度功能缺乏深入研究和分析，致使围绕水资源形成的所有权和使用权制度泛物权化。民法物权性的水资源国家所有权在制度设计上存在所有权主体虚化、客体范围模糊、国家无法实际行使所有权权能以及国务院作为水资源国家所有权的代表缺位等理论和实践困境。建立在私人所有权逻辑之上的水资源国家所有权制度偏离了其应有的维护水资源公共用途、保障水资源的公共利用、实现社会公共福祉等基本功能。三是偏重实现水资源的经济价值，水资源的多元价值不能全面体现，水资源上的新兴利益无法得到认可和保障。水资源具有多元价值和多重功能，自古以来主要作为一种天赋资源由公众利用。水资源在法学视野中主要作为公物或公众共用物存在，具有维持人的基本生存、发展经济生产、维护生态平衡、开展娱乐休闲、传承文化传统等多元利益和多种用途。然而，我国水资源被生硬嵌套上民法上的所有权—他物权模式，民法物权性的水资源国家所有权只能分化出追求水资源经济利益的用益物权性质或准用益物权性质的取水权。用水权利制度主要围绕水资源开发利用展开设计，用水权利类型单一、用水权利制度多元功能缺失，无法适应水资源上多元利益共存的现实需要。而且，在生态文明建设背景下，所有权—他物权的制度模式也无法回应水资源上生态利益、精神性利益等新兴利益迅速生长的需要。实践中水权制度设计存在问题的根源之一在于水权研究的浅表化、碎片化，没有形成体系性的理论研究成果，“水权研究表面繁荣的背后隐藏着水权理论的贫困”[2]。我国最早涉及水权的研究始于20世纪60年代，因农业抗旱、保证灌溉用水的需要，一些地方已经通过分配水权、设立用水存折或通过确定水利设施所有权进而明确受益区的用水权利和义务、管理用水量，取得了理想的效果，并将此作为经验介绍给各地参考。[3]此后也有零星的几篇文章涉及水权研究，但是内容极为简单、零碎，而且很多研究的政治意味远远大于学术研究本身，直到20世纪80年代初，才有个别学者开始翻译介绍美国的水资源管理和水权制度，[4]此后陆续有学者开始研究国外水法和水权制度，20世纪90年代关于水资源管理、水权制......