AL123 人文社科会员免费专区文学 2023-10-22

基层自治的法治之维_刘小妹_AZW3_MOBI_EPUB_PDF_电子书（无页码）_刘小妹

内容节选

导论一基层自治之于中国基层自治的曲折探索 “地方自治在政治理论上的构想，是否可以作为中国政治民主化的道路？”这样的一个问题，在中国的近现代之路上，凝结了一代又一代学人的思考和践行。概言之，中国基层民主自治的形成与发展经历了清末民初、民国时期、中华人民共和国成立初期和改革开放至今的四个重要阶段。首先是清末民初。在为疗贫起弱寻找力量之源的各种方案中，“地方自治”成为朝野关注的聚焦点。梁启超在《新民说》“论自治”中主张，要有“一身之自治”，也要有“一群之自治”，并宣告“凡善良之政体，未有不从自治来也”,“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务”。[1]在民间宣传地方自治的舆论推动下，出使法国大臣孙宝琦、刑部左侍郎沈家本以及受清廷委派出洋考察政治的五大臣等先后上书，主张实行地方自治。据统计，1905年前后，上海、奉天、南通、天津等地，或由士绅自发，或由官府督导，都曾自发创办过地方自治。1906年11月，清廷上谕由军机大臣奕匡与各省督抚筹议实施地方自治的预备措施，次年9月正式谕令民政部“妥拟自治章程，请旨饬下各省督抚，择地依次试办”。1908年，清政府颁布宪政编查馆拟定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施作出了规划，要求厅州县在七年内一律完成。此时各省成立的名目不一，规模不等，机构不同，成效各异的自治团体和自治机构已有100多个。[2]同年，一些有识之士向光绪帝呈奏了《城镇乡地方自治章程》, 1909年1月，清政府正式颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，这是中国基层民主自治的萌芽期。至民国初年，各地继续推行地方自治，并进而要求把自治范围扩大到省。袁世凯独揽政权后，借口各地自治机关“良莠不齐” “妨碍行政”，于1914年2月3日下令停办各级地方自治，近代中国地方自治的第一幕就此落下。第二次探索是民国时期的乡村建设实践。1915年，河北定县翟城村的“自治公所”成立，这成为中国基层民主自治过程中建章立制的一个标志。此后，阎锡山治下被誉为“实开吾国下层政治重心之先河”的山西“村治”[3]，以晏阳初、梁漱溟等为代表倡导的乡村建设运动，都是以复兴和建设中国农村社区、解决中国农村社区问题为主旨的社区改良运动。当初这批有志之士使用教育、动员、组织、示范等方法，在农村社区推行政治、教育、经济、治安、卫生、礼俗文化等建设，目的都是为破败的农村探寻一条出路。在乡村自治的法治保障方面，1917年山西省率先制定《村治通行简章》等规范，对村组织设置、村公职人员选举和村民会议制度等作了具体规定，为推动山西“村治”的发展提供法律保障；1934年南京国民政府还制定了《改进地方自治原则》，对乡、镇、村自治都作了规定。民国时期的乡村建设运动影响甚广，是我国最早的社区建设与社区发展实践，也是最早以基层试点探索中国政治民主化道路的尝试，只是由于当时的基层民主自治探索和实践各自为政，且带有较强的行政化色彩，因此未能在全国范围内推行。需要阐明的是，民国时期在南北和会无果后，为免去军阀割据之弊，而兴起的联省自治运动，虽也有“自治”之名，实则以联邦制实现国家的统一为目的，与笔者所论述的，旨在实现一定地域内的自我治理的地方自治、基层自治大相径庭，故而不予考察。总体而言，以救亡图存、疗贫起弱为时代主题的晚清民国，关于自治的观念和制度实践，是在中国民族国家的塑造和现代化转型过程中，与国家主义话语贯通，是要把原子化的小农结合在国家主义旗帜下，其关注和信奉的就不是个人自由的价值，而是个人自由所释放出来的力量对于国家富强所具有的功用。这样的自治目的是要“加强那个孕育了他们的文化并造就了他们的地位的政治体系”[4]，且“只是在它能够进一步促进最终的权力集中和权力强化的范围内，才显示出意义”[5]，因此与“自我治理（selfrule）、自我统治（self-government）的权利”的基层社会自治原旨仍有隔膜，与现代自治所蕴含的个人概念和个人权利亦不相同。[6] 第三次探索是中华人民共和国成立前后的城乡政权建设。彭真是这一时期基层民主建设的重要倡导者和推动者。1940年4月，彭真主持召开中共北方分局扩大干部会议，决定贯彻党中央提出的“三三制”政权原则，在全边区开展民主选举运动，对边区各级政权机构进行彻底改革。1940年7月至10月间，在1939年村民主选举的基础上，彭真在晋察冀边区开展了声势浩大的基层民主选举，推行村代表会制，由村民大会选举村长，逐步建立起区代表会。在这次民主大选中，晋察冀边区各地参选民众平均占选民总数的80%以上，中心区则达90%以上，游击区也达70%以上，妇女参选者达83.6%。1941年6月，彭真在《晋察冀边区各项具体政策及党的建设经验》这份给中央的报告中总结说：“建立区、村代表会。村政权是政权的基......