AL123 人文社科会员免费专区文学 2023-10-22

环境治理行政权力配置与运行研究_蔡文灿_AZW3_MOBI_EPUB_PDF_电子书（无页码）_蔡文灿

内容节选

绪论一问题缘起（一）选题缘由 1.行政权力的新发展现代社会已成为一个具有高度不确定性的“风险社会”。在工业化、信息化的进程中，人类自身的活动及研发的科学技术产生了广泛多样的风险。人类社会领域的恐怖主义、经济与金融危机、网络系统安全、食品安全等，自然生态领域的全球变暖、空气污染、水资源短缺、生物灭绝等，均严重威胁着公众的健康、生命及人类社会的秩序与发展。面对日益复杂的全球化风险，各国政府、各类机构团体、各学科研究人员广泛兴起了关于风险治理的研究。为了保护公众免于遭受他们难以自我防卫的风险，各国政府开始直接介入以减少、减轻和控制风险，几乎所有国家都试图通过理性设计的正式法律、有序组织的行政系统来防范、消减社会生活中的风险，进而形成了庞大的风险管控领域。对此，我们可谓之风险管理、风险管控、风险规制、风险治理，即设立专门的政府机构，对可能造成大规模、不可逆转的危害的风险进行评估、监测，并通过制定规则、监督执行等方式来减轻、控制、消除风险。[1] 风险相关知识的不充分及科学不确定性给决策者及利益相关者带来了极大的挑战，立法机关、行政机关及司法机关均面临前所未有之难题。在应对风险上，由于作为规则制定者的立法机关无法及时掌握关于风险的完整、准确知识，没有能力发出精准的指令或设定确定无疑的目标，以便行政机关对具体情境做出有效决定，所以，行政机关高度自由裁量权的产生是不可避免的。司法机关作为权利保障的最后一道屏障，一般只被动地审查当事人提出的安全保障诉求和行政机关规制风险的行政行为，不主动介入风险规制过程。因此，行政机关势必承担起风险治理的大部分责任。在传统的行政法治模式中，行政机关行为的合法性是由形式合法性保证的，这种模式要求行政机关必须准确无误地执行立法机关所设定的规则，从而实现立法机关在立法中明确表述的宗旨和目标。美国行政法学者理查德·斯图尔特将此模式称为“传送带理论”。[2]第二次世界大战后，众多国家步入福利国家时期，行政行为不再以形式合法而作为立法意图的“传送带”，行政裁量权扩张成为大势所趋。具体方向上，行政机关通过引入专家理性以保障公共利益得以实现，为行政裁量的合理性树立权威依据，行政法治模式从形式合法性转向实质合法性。然而，当代社会的风险规制活动，不仅无法通过执行立法上的确定规范而合法化，也无法因符合专家理性而合法化。各国政府所面临的问题大多如是。一方面，无论从组织结构上还是运作程序上，立法机关都无法设定详细、精确的风险治理规则，无法胜任对风险进行直接规制的工作。原因有二：其一，哪些风险需要防范、如何规制、规制到何种程度等问题都具有非常复杂的社会、经济及政治含义，因此对风险的治理需要保持与受影响的公众、企业进行持续的沟通。其二，风险规制需要收集、掌握并分析大量的信息，包括科学技术、社会舆论、公众反应等。另一方面，获得广泛自由裁量权的行政机关也需要在科学不确定性的背景下采取行动，传统行政法治模式难以判断其行为的合法性。换言之，风险规制难题已经触及行政法治的核心理念。诚如德国行政法学者施托贝尔所论，公共行政经历了从秩序行政到给付行政、再到风险行政的转变。由于这种面向未来规制的特殊性，立法机关不得不通过概括性的授权，赋予行政机关大量的自由空间以根据具体风险的特点形成规制政策，从而导致法律保留原则在当代风险规制领域难以发挥作用。[3] 为了适应这种新的社会形势，高效地处理公共事务，提供公众所需的公共服务产品，各国从20世纪80年代开始，进行了大规模的公共行政改革。行政改革主要围绕着行政组织架构和内部运行机制以及政府与社会的关系展开，其本质都是行政权力的重新配置。行政权力是公共行政改革中最具理论内涵和实践导向的关键因素，行政权力也是行政法治的核心要素，行政权力的配置和运行直接关系着公共行政的合法性和正当性。传统上，行政权力是专属于国家行政机关的，行政权力的配置仅仅是行政机关内部事务。根据马克斯·韦伯的科层制理论，行政机关内部的行政权力配置分为两个层面。一是结构性配置，即依据不同层级对行政权力进行纵向垂直性划分，形成结构性权力，从而使行政机关形成等级差别。二是功能性分配，即依据行政管理对象的不同和行政机关承担任务的不同对行政权力进行横向水平性划分，形成功能性权力，从而使行政机关形成专业差别。[4] 公共行政改革之后，民间社会团体、公众群体等社会主体、企业等市场主体也承担起提供部分公共服务产品的职能，而且范围越来越广泛。[5]当今的公共行政问题已经是政府与社会的关系问题，而不再仅仅是政府内部问题。“政府与社会关系的理想形态是实现双方的良性互动，形成一种合作治理的格局。”[6]公共行政从政府规制走向公共治理，其实质就是“多中心、多主体、多层次的合作治理”。合作治理包括政府内的协同治理体系，即相关行政部门的跨部门协作，也包括企业、行业......