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基层治理的法学思考_刘辉_AZW3_MOBI_EPUB_PDF_电子书（无页码）_刘辉

内容节选

本文初稿发表于《上海政法学院学报》2018年第5期。此为删改稿。重大行政决策活动的法治化进路摘要：重大行政决策的事项范围应当合理限缩，避免将人大及其常委会议决事项、行政立法、紧急行政决策甚至类型化行政行为纳入其中。地方政府在通过目录式动态调整的方法确定年度重大行政决策事项方面积累了有益的经验。在程序化规制方面，分别针对合法性审查、集体讨论决定、决策评估等行为设置规范准则，可以更有效地提高重大行政决策活动的法治化水平。充分、及时的行政决策信息公开与必要的释明、辅导，是政府吸纳公众充分、理性、有序参与的必要条件。关键词：行政决策；决策事项目录；专家论证；公众参与；决策评估重大行政决策事项通常是政府向人大及其常委会提交年度工作报告时需要重点提及的行政决策事项。行政决策是政府为完成行政任务而制定行动方案的行政活动。在行政决策的内容涉及对行政相对人权益的赋予或剥夺时，需要经过外部行政程序、司法程序的规制，以免发生违法行政的行为。行政决策不同于针对特定行政相对人正在做出的或已经完成行为所作的行政决定，也不同于为实现行政目标而针对不特定多数人未来行为制定的行为规范式的行政规定，而是在行政立法行为之外具有内部命令性与外部指导性特征的行政活动。戚建刚(2014)对我国行政决策风险评估制度做了反思；熊樟林(2015)论述了重大行政决策概念证伪及其补正问题：李晓果(2015)对价格决策中公众参与机制进行反思与重构；卢护锋(2016)分析了行政决策法治化的理论反思与制度构建问题；胡斌(2017)通过检视北京市公共交通票价改革的听证历程，讨论了行政决策公众参与的名与实问题；茅铭晨(2017)论述了“行政决策”概念的证立及行为的刻画问题。行政许可、行政处罚、行政强制等行政决定在形成的过程中需要行政裁量，但这种裁量行为不同于行政决策。行政规定具有行为规范的功能，旨在追求令行禁止的效果，具有“要件—裁量”式的文本特征，不同于以“目的—手段”为特征的行政决策。在《重大行政决策程序暂行条例》于2019年生效实施的条件下，需要从基层政府实务需要的立场出发，对重大行政决策规制的操作细节问题进行研讨，并提出必要的参考方案。一重大决策事项的静态范围与动态设定部分地方政府已经在限定重大行政决策范围方面积累了有益的经验，并且通过目录式动态调整的方法来确定每年的重大行政决策事项。因此，未来的立法与行政实践可以在确立重大行政决策议题形成机制的前提下，将符合民情、具有民主正当性且符合知识理性、回应科学正当性要求，作为证明重大行政决策不仅具有形式合法性而且具有实质合理性或民主、科学正当性的必要条件。管弦：《重大行政决策社会稳定风险评估法律制度研究》，《湖北警官学院学报》2015年第8期。例如，《广州市重大行政决策程序规定》第五条指出：“本规定所称的重大行政决策是指由政府依照法定职权对关系本行政区域经济社会发展全局，社会涉及面广，与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大事项所作出的决定。”但是，在第七条中又将诸如“政府规章制定”“政府人事任免”“政府内部事务管理”“突发事件处理”等行为予以排除。王万华、宋烁：《地方重大行政决策程序立法之规范分析——兼论中央立法与地方立法的关系》，《行政法学研究》2016年第5期。例如，政府规划与国企改革、资源利用及环境保护、民生服务与社会保障等事项。2014年1月1日实施的《苏州市重大行政决策程序规定》第十四条提及公共安全、教育卫生、劳动就业、社会保障、环境保护、城乡建设、土地管理、交通管理、价格管理等事项。一是严格限定重大行政决策的事项范围。在行政立法及行政法学理论已经基于行政行为概念构建起基本的行政活动规范的条件下，过于宽泛地使用行政决策概念来指称某些已经被立法或理论类型化的行政行为，缺乏现实必要性与理论可行性。因此，将行政决策视为尚未被行政行为理论类型化的行政活动，可以为将来立法与行政法学理论的恰当衔接夯实基础。在实务中，对重大行政决策的事项范围可以从正反两方面进行限定。对制定政府规章的行政立法、缺乏外部指导性特征的内部管理活动、应对突发事件的紧急行政决策进行排除，可以从操作层面降低规制重大行政决策活动的难度。按照政府与市场、社会协同共治的现代治理理念的要求，政府需要从控制成本、评估实际能力的立场出发，避免对市场自律、社会自治的事项过多干预。因此，在划定重大行政决策的事项范围时显然应当尊重政府与市场、社会的合理分工。例如，“广州、邯郸、苏州反面列举了不得作为行政决策的事项，包括四类：(1)市场竞争机制能够有效调节的；(2)公民、法人或者其他组织能够自主决定的；(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的；(4)基层群众组织能够自治管理的。” 既然是重大行政决策，那么通常就会在政府向人大及其常委会提交的工作报告中，予以重点介......