AL123 人文社科会员免费专区文学 2024-03-28

政府与社会资本合作（PPP）模式立法研究_陈婉玲；汤玉枢著/主编_AZW3_MOBI_EPUB_PDF_电子书（无页码）_陈婉玲；汤玉枢著/主编

内容节选

五、PPP项目再融资制度政府和私人部门对于PPP项目再融资的需求和关注点有所不同。因而再融资问题的关键是如何对其进行合理的限制，使其既不损害私人部门的投资积极性，又能保证政府承担合理的风险，保护公共利益。通过PPP合同对再融资的比例、再融资收益的分配等事项进行明确约定是解决PPP项目再融资困境的有效路径。（一）PPP项目再融资存在的法律问题除通过股权融资和债权融资获得发起PPP项目所需的资金外，因项目运行过程中部分资金的提前退出或出现新的融资需求时，就会涉及再融资的问题，以弥补过程中的融资需求。政府和私人部门对于PPP项目再融资的需求和关注点有所不同。私人部门是PPP项目再融资的主要推动者，再融资一般会放大融资杠杆，从而增加每股资本金的收益，提高资产收益率。正是因为再融资一般会让私人部门获利，私人部门为了追求更高的净资产收益率，会倾向于不断推高项目的资产负债率，直到净资产收益率达到最大值或受其他条件制约而不能继续加大。相反，由于政府的主要关注点在于PPP项目成本和公共服务的提供效率和质量，而推动再融资对这两者的意义均不大。再融资还可能因严重的负债而使PPP项目面临更多风险，基于项目的社会公益属性，政府往往会对项目进行注资或接管以维持服务的连续性，从而变相承担了部分再融资风险。而政府承担这种风险，实质上是拿纳税人的钱承担了再融资的风险。从PPP项目融资风险配置原则来看，风险和收益应当对等，但是再融资的收益主要是私人投资者的资产收益率的提升，而一旦再融资出现风险，政府“最后接管人”的角色则意味着实质上是消费者或纳税人承担了最大的风险，显然存在风险和收益不对等的问题。如何吸引私营投资者参与PPP项目融资是发展PPP项目所必须考虑的因素，再融资对于提高投资收益率、增加资本的灵活性确有很大意义，因而“一刀切”地禁止再融资显然是不合理的。而且让私人部门获得一个长期的稳定的正常的收益率也是PPP的目标之一，否则社会资本不会进入这个领域，即使进入，一个长期亏损的项目，又怎么能指望其为公众提供优质的公共服务？同时，公共利益又是PPP项目的主导核心价值，所以再融资问题的关键是如何对其进行合理的限制，使其既不损害私营部门的投资积极性，又能保证公共部门承担合理的风险。（二）PPP项目再融资的域外经验参见欧亚PPP联络网：《欧亚基础设施建设公私合作（PPP）案例分析》，王守清主译，辽宁科学技术出版社2010年版，第237～238页。为了更好地平衡政府和私人部门在PPP项目融资上的不同目标和关注点，很多国家通过PPP指南、PPP合同等形式对再融资的比例、再融资收益的分配等问题进行规定或约定。例如，英国Derant Valley医院PPP项目，该项目总投资1.15亿英镑，融资完成时本项目采用的融资工具是贷款和资本金，此后则有债务/债券转换和股权出售作为再融资的一部分。2001年Derant Valley医院项目的特殊目的公司（负债1.01亿英镑），通过将800万英镑的高级债务转换成债券进行了再融资，主办人通过出售权益和再融资共获得1640万英镑的进项，根据英国财政部的指南，再融资的收益应该与该基金会分享，后者获得约1000万英镑，主要以减少给项目公司的年度支付额的形式支付。这个项目可以说是一个“双赢”的PPP项目，私营投资者通过再融资，出售部分股权，获得了比较高的收益，同时由于英国财政部PPP指南又对再融资的收益分享作了比较严格的规定，例如，在这个项目中，公共部门分享的收益甚至超过了50%。再融资得以实施的一个重要前提就是私营投资者通过其科学而专业的管理将PPP项目公司经营好，所以允许私营机构再融资是对私营部门的一种有效的也是必要的激励。同时PPP项目主要是提供准公共物品，其核心价值是增加公共利益，更有效率地提供更优质的公共产品或服务，私营机构应该获得稳定的合理的收益，但如果私营机构获得超额收益，那就可能存在定价太高、损害公共利益的情形，这是不合理的，所以提前设置再融资的收益分享比例，就是一个十分有必要的利益调节机制，使再融资在激励私营投资者的同时又能保证其获得的是一个合理的而非超额的收益，如此也符合PPP项目的本质。（三）PPP项目再融资制度的完善我国金融市场还不够完善，PPP再融资和其他投资退出途径还不够通畅，此外，无论是PPP政策还是现有的规范或标准合同，都对社会资本的再融资分配等问题规定或约定较少。在未来PPP立法中应对再融资的条件、杠杆比例、再融资的收益分配比例和方式进行一定的制度安排，以更好地实现PPP项目的价值。首先，要对再融资的条件作出限制性规定，基于PPP项目风险配置原则即风险和收益应当对等，应规定再融资应主要用于弥补PPP项目新的融资需求；其次，再融资往往会提高资产负债率和融资的杠杆率，从而增加PPP项目的风险，而......