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金融法研究（全二册）_李有星_AZW3_MOBI_EPUB_PDF_电子书（无页码）_李有星

内容节选

地方金融监管机构的主体属性与职能定位本文原载于《金融法苑》2015年第90辑。王琳，浙江大学光华法学院博士研究生。本文系浙江省社科规划重大课题“民间金融市场治理的法律制度建构及完善”(14YSXK01ZD)、温州大学金融综合改革协同创新中心资助项目“民间金融监管协调机制的模式创新研究”的阶段性成果。李有星王琳摘要地方金融监管机构并非法定机构，在发展过程中易陷入法律地位不明确、职能定位不清晰、权责不对等的尴尬处境。因此，其主体属性应遵循行政性事业单位改革方向，统一划归行政机关序列或整合相关行政职权。同时，保持金融监管本质所要求的独立性，避免过度行政干预，使其拥有不同于一般行政机关的运作方式。在职能定位方面，应在统筹监管协调的思路下，构建相对独立的职能，拥有不同于中央金融监管机构和地方政府其他内设机构的监管对象、监管区域和监管职权。以相对独立性为基本理念不仅有助于实现从干预主义向监管治理的转变，也有助于厘清政府与市场、中央与地方金融监管体系之间的关系。关键词：地方金融监管机构；主体属性；职能定位；独立性；监管协调地方金融监管机构有多重含义，但目前最有价值的界定应为与国家金融监管机构相对应的非隶属于国家金融监管机构的地方政府下属机构，目前主要是金融办，本文以金融办为主要论述对象。如省级信用联社受省政府委托对农村信用社行使管理指导、协调和服务的职能，经贸委负责管理典当行监管等。程方泽：《地方金融办监管职能探讨》，《时代金融》2011年第7期。刘永刚、魏华：《金融办秘史》，《中国经济周刊》2012年第2期。当前，地方政府大多成立了金融办（金融服务局、金融监管局）作为地方政府金融管理、服务的专门主体，同时还赋予多个部门承担具体的金融管理职能。地方金融办作为地方金融创新与金融体制改革背景下的产物，其设立的初衷一方面源于2002年以前人民银行监管体制调整导致的地方金融监管的缺失，另一方面是基于地方新型金融行业发展对于专门性监管机构的需要。而随着地方政府金融风险处置责任的确立，以及中央金融监管体系在地方（尤其是市县级）面临的监管尴尬，金融办面临新一轮“实体化改革”与“扩权潮起”。一主体属性的正本清源（一）地方金融监管机构主体属性的分析孙天琦、钱皓、陈军：《对部分省（市、区）设立金融服务办公室的调查与思考》，《西安金融》2006年第11期。“三定方案”，定机构（单位的性质，如行政、事业等），定职能（单位有些什么权力和职责），定编制（单位各种编制的人数、内设机构数、领导职数等）。定机构：确定行使职责的部门，包括名称、性质（行政或事业）、经费（全供、差供、自收自支）等。当前，各地金融监管机构的名称、组织形式尚未统一，主体属性亦未明确。全国多地成立的金融服务办公室，性质为政府组成部门或直属事业单位。市县级的金融办往往以事业单位形式存在。然而事业单位设立的初衷是提供公共服务，因而其并不当然享有行政职权。其行使行政职权的合法性基础只能源于两个途径：一是来自授权；二是来自委托。前者只有法律、法规对其授权，使之成为“法律、法规授权组织”，从而仅在授权范围内具备行政主体资格。目前，很多地区通过地方“三定方案” 为地方金融监管机构定职权、编制、机构。殊不知，此番安排会使其陷入法律定位不清的尴尬境地。规范性文件往往稳定性不足，影响监管机构整体职能定位，对相对人的合理预期亦造成不利影响。若依据委托，行政领域的委托仅类似于民法中的“代理权”，接受委托的事业单位并不能以自己名义行使行政职权，承担责任。因此笔者认为，这样的设置不仅会导致地方金融监管机构设立及职权行使的合法性备受争议，也会因权责不一而引致监管效力减损的风险。（二）地方金融监管机构主体属性定位方流芳：《从法律视角看中国事业单位改革——事业单位“法人化”批判》，《比较法研究》2007年第3期。杨东：《金融服务统合法论》，法律出版社2013年版，第574页。具体而言，其主体定位应包括两个维度：第一是还原行政机关的属性，主要是基于对其合法拥有职权的现实考量。第二是在前者的基础上确保其享有一定的独立性，这是基于监管客观、高效的本质要求。一方面，监管作为将公共资源集中配置的一种较为隐蔽的方式，效率理念往往会被忽视。然而，实现资源高效配置的基础与前提都是要求权责的统一。从目前地方实践来看，这显然与事业单位这一定位有所出入。另一方面，金融行业的风险性、创新性、专业性等特征也必然要求监管机构具备足够的“实权”乃至一定的自由裁量权来完成监管职责。然而，若是定位为事业单位，必会为其职权行使造成诸多障碍。例如《中华人民共和国行政强制法》明确规定接受委托的事业单位不得行使行政强制措施。诸如此类的限制会在很大程度上影响其执法的权限与范围。因此，根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，不......