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非政府组织的行政主体地位研究_张继恒_AZW3_MOBI_EPUB_PDF_电子书（无页码）_张继恒

内容节选

二、非政府组织在传统行政法中的主体地位以往研究中，行政法学界直接讨论行政相对人问题的学术成果可谓凤毛麟角，系统性研究更是付诸阙如。参见方世荣：《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第1页。在行政法中，“行政相对人与行政主体”是其主体体系的二元结构，其中的行政相对人是行政主体之行为所意欲施加的具体对象。传统行政法理论认为，非政府组织在行政法上的地位和作用主要是通过其与政府、组织内部成员之间的行政法律关系体现出来的。就非政府组织与政府之间的关系而言，其主要体现了非政府组织作为政府行政管理的相对人，接受政府的管理和监督。就非政府组织与其内部成员之间的关系而言，其则体现为一种利益表达和政策执行的职能。从整体上看，传统行政法理论倾向于强调非政府组织的行政相对人身份和地位，而对非政府组织的独立行政主体地位却不够重视。此外，行政法向来对行政相对人问题关注较少，即便是偶有讨论，也主要是强调行政相对人对行政行为的被动承受，而并未凸显其应具有的行政主体地位。具体而言，就是在行政相对人的地位下，重点强化政府依法对非政府组织实施行政管理，同时也致力于凸显非政府组织理应享有的行政相对人权利。（一）政府对非政府组织的具体行政管理[英]边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版，第58页。参见蒋安：《经济法理论研究新视点》，中国检察出版社2002年版，第146页。从根本上说，任何权力的使用都具有腐败和滥用的可能，唯有借助外部力量的制衡方能使权力在正确的轨道上运行。非政府组织的公共管理权或公共行政权自然也不例外。恰如托克维尔在对人们的警示中所提到的，在高于一切权力的社会权力面前，如果没有任何障碍能够阻止它前进和使它延迟前进时，自由就会遭到破坏。在以往研究中，人们大多将注意力放在防止政府权力的滥用上，而对代表社会权力的非政府组织的权力滥用却较少关注。由此导致的必然结果是，现实中的非政府组织行使公共权力得不到有效的规范和制约，并且，这些组织滥用公共权力的行为也得不到及时的规制和救济。如上所述，非政府组织毕竟只是代表特殊群体的公共利益，从本质上看不外乎是“组成共同体的若干成员的利益总和”。并且，非政府组织行使公共权力还会带来垄断、不正当竞争等风险，对社会具有潜在的危害性和破坏性。因此，政府有必要对非政府组织进行行政管理，并进而使之健康发展。依据现行法律法规的具体规定，政府对非政府组织的行政管理主要包括登记管理和业务管理两方面。参见陈金罗、刘培峰主编：《转型社会中的非营利组织监管》，社会科学文献出版社2010年版，第41页。在登记管理方面，我国的登记管理办法已经远远落后于现实的发展，且无法适应现实的实际需要。从目前中国的实际发展来看，结社自由已经成为无法阻挡的发展潮流。而现有的登记管理办法使得大量的非政府组织游离于法律边缘之外，因此这些非政府组织采取的办法是不登记或者在工商行政部门登记或者放弃登记而自行活动。一些地方政府则出于实际需要的原因，也承认这种不登记而从事公共行政活动的非政府组织。传统观念认为，我国的非政府组织获取正当性和合法性的途径有二：一是从社会系统中获取。通常来说，这类非政府组织往往是因符合某种社会正当性的要求而赢得特定群体的承认或者是参与。二是从行政系统中获取。这类非政府组织一般都经过某一级领导的某种方式的允许或同意，从而在一定范围内开展活动。但依据我国现行《社会团体登记管理条例》，履行法定的登记程序是非政府组织获取合法性的唯一途径。这就在很大程度上限制了非政府组织的进一步发展和壮大，也愈加凸显了法律与现实之间的差距。因此，我们必须从现实出发，重新考虑现行的登记管理办法。现行的《社会团体登记管理条例》有两个基本目标：一是限制非政府组织等社团组织的发展和壮大。这主要表现为对于发展什么样的非政府组织、发展到什么程度事实上是有选择性的，这样既控制了非政府组织的数量，又避免了非政府组织的权力扩张对政府可能造成的威胁。二是严格控制非政府组织等社团组织的运作。很显然，这样的政策目标已远远不能适应现实发展的需要。事实上，中国非政府组织的发展不仅在数量上已经无法控制，而且相当一部分非政府组织都不在管理部门的视线之内，至于其具体运作就更谈不上管理了。由此可见，现行的登记管理办法必须加以改变，而改变的基本出发点就是登记管理的理念和方法要符合结社自由的发展潮流和趋势。对此，我们主张采取单一制的登记办法，即只要符合法定条件，就可直接到民政部门登记，而不必再经过政府部门的核准，并且政府部门也不再作为业务主管部门。比如，现阶段可以考虑将核准机构和登记机构合二为一，从而减少非政府组织设立中的各种障碍性程序。在业务管理方面，政府对非政府组织可通过业务指导、日常管理以及监督检查等方式来进行具体的行政管理。从中国的实际情况来看，政府对准......