AL123 人文社科会员免费专区文学 2024-04-24

土地储备制度的现状与完善（法律科学文库；“十二五”国家重点图书出版规划）_崔建远；陈进_AZW3_MOBI_EPUB_PDF_电子书（无页码）_崔建远；陈进

内容节选

三、储备土地登记的合理性质疑（一）土地储备机构是否可以作为储备土地使用权人？按照《民法通则》、《物权法》、《城市房地产管理法》等现行法设计的物权设立及其原因、物权体系及其原理，土地所有权与土地使用权(建设用地使用权)的分立，非土地所有权人利用土地而获得相应的利益需要在法律上具有正当根据。该正当根据最好是物权(如建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权)，也可以是债权(如租赁权)。非土地所有权人若不分享土地所有权人就土地所取得的利益，就没有必要就该土地拥有物权或债权。具体到土地储备制度，土地储备机构就其所储土地应否分享该土地所生利益？我们知道，土地储备机构并非最终用地者，亦非就所储土地获取商业上利益(如居间费等)之人，甚至不是以己之力将“生地”变成“熟地”的当事人。如本书第二章所述，依照《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构是有独立法人资格的事业单位，是独立的法律主体，但是从其与国土资源管理部门的关系看，其仅仅是国土资源管理部门的事务辅助人，辅助国土资源管理部门从事储备土地的取得、开发整理、储备，甚至出让等事项。既然如此，它就不应该就所储土地享有利益，也就没有必要就所储土地享有土地使用权(建设用地使用权)。规定土地储备机构可以申请储备土地的登记，享有国有土地使用权，只是为了满足向银行抵押贷款的要求。实际上，土地储备机构的法律地位与储备土地的前期开发模式密切相关，故储备土地登记也与储备土地的前期开发采何种模式有一定关系。参见李强、崔健：《〈土地储备管理办法〉解析与质疑》，载《厦门大学法律评论》2008年下卷总第16辑，84页，厦门，厦门大学出版社，2008。详细论述参见本书第六章。《土地储备管理办法》颁布实施之前，各地方的土地储备机构主要定位于两种角色：一是具有独立法人资格的事业单位，如河北、安徽、杭州、武汉等地；二是企业，如上海地产集团、厦门市土地开发总公司等。与此相应，以前者为主体，一般采取具有强制性的“政府主导模式”或“政府主导与企业运作相结合的模式”；以后者为主体，一般采取不具有强制性的“市场主导模式”，以市场化的模式运作储备土地。实践中以“政府主导”或“政企合作模式”居多。《土地储备管理办法》规定了土地储备机构应是独立的具有法人资格的事业单位，而不能是公司企业，但并没有涉及土地储备前期开发模式问题，而只是规定土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)，前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位(第19条)。有学者认为，在市场经济条件下以经济手段调控市场是主流，在具体操作的层面上依靠行政手段与主流相悖，应以“市场主导”模式为基础来设计土地储备的操作模式，但定性为事业单位的土地储备机构似乎不便于采取市场化的运作方式。实际上，在将土地储备机构视为国土资源管理部门的事务辅助人的背景下，国土资源管理部门作为前期开发的主体，完全可以采取市场化的运作模式，通过招投标的方式选择具体的开发企业实施储备土地的前期开发。之所以设立土地储备机构，很大程度上就是为了规避政府部门不能向银行贷款的问题。因此，根本问题在于土地储备所需要的资金是否只能通过银行贷款的方式解决。如果答案是否定的，土地储备机构的设立、储备土地的登记、土地储备机构的国有土地使用权等一系列问题就迎刃而解了，因为它们都是为了解决银行贷款的问题而逐步产生的。实际上，土地储备所需资金可以通过其他途径予以解决。（二）“其他（土地储备）”土地使用权是否属于土地使用权的新类型？目前这种在出让和划拨之外，新设立“其他(土地储备)”的土地使用权类型并没有自己独特的规则。结合《土地储备管理办法》第25条第2款“政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行”，以及《土地储备机构贷款管理办法》(银发［2009］43号)第7条第2句“以政府储备土地设定抵押的，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权程序执行”可以发现，以“其他(土地储备)”方式取得的储备土地使用权在抵押时，仍是参照适用划拨土地使用权(建设用地使用权)的规则。实际上，储备土地使用权与行政划拨土地使用权确有类似之处：第一，土地储备机构主要是对储备土地进行前期的开发、整理，并不从事开发建设，因此，土地储备机构无须缴纳建设用地使用权出让金，无偿取得即可；第二，土地储备机构对土地的利用受到严格的限制，更接近于通过行政划拨方式取得的建设用地使用权；第三，土地储备机构取得的土地使用权在法律效力上受到诸多限制，除前期开发、保护、管理、临时利用外，不得转让。那么，为......