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行政执法与行政审判（总第90集）_中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编_AZW3_MOBI_EPUB_PDF_电子书（无页码）_中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编

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乱占耕地进行非农建设应当依法处罚莫晴晴【裁判要旨】违法用地行为侵害的是国家土地利用的分类和规划制度，认定行为人是否存在违法用地行为，不以行为人使用的土地是否系有偿流转为判断标准，而是要看使用土地有无办理批准手续、有无改变土地的农业用途等因素。未经批准擅自占用集体土地兴建厂房，且所占土地不符合土地利用总体规划的，行政机关应认定为违法占地，并依法作出相应处罚。【案情】原告（上诉人）：如皋市某纺织品有限公司（以下简称纺织品公司）。被告（被上诉人）：如皋市自然资源局（原如皋市国土资源局）。 2017年3月，原告法定代表人张某某占用磨头镇严狄村7组集体土地建造砖混钢结构厂房用于床上用品加工。该厂房非法占用的土地为828.7平方米，套合磨头镇土地利用总体规划，828.7平方米均不符合镇土地利用总体规划，其中817.78平方米的占用土地为耕地，10.92平方米的占用土地为耕地以外的其他农用地。原如皋市国土局在巡查中发现了纺织品公司的违法情形，遂前往现场初查、勘测并发出责令停止土地违法行为通知。2018年3月6日，原如皋市国土资源局监察中队建议立案查处，原如皋市国土资源局于2018年3月12日经呈批立案。2018年4月11日，原如皋市国土资源局向纺织品公司发出行政处罚听证告知书，告知了纺织品公司其违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等。纺织品公司于同日收悉，后未在规定期限内向原如皋市国土资源局提出陈述申辩和要求听证。2018年5月2日，原如皋市国土资源局作出皋国土资罚（2018）06060701号行政处罚决定书，认为纺织品公司违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于非法占地，责令退还非法占用的828.7平方米的土地，限期自行拆除土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，并处罚款人民币17348.1元。纺织品公司不服，提起本案诉讼，诉称其所利用的土地是具有土地承包经营权范围内的土地及荒废土地，并非非法占用集体土地，要求撤销上述处罚决定书。【审判】一审法院认为，国家对耕地和农用地进行保护，严格限制农用地转为建设用地。土地承包经营权流转应当遵循不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途原则。本案中，纺织品公司在磨头镇集体土地建造砖混钢结构厂房用于床上用品加工，虽然纺织品公司提交了土地租用合同，但其建房行为未办理批准手续、违反磨头镇土地利用总体规划且改变了原土地的农业用途，被告认定其构成违法占地事实清楚。违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，法律规定的唯一处罚的措施即拆除建筑物、恢复原状。本案中，纺织品公司占用的土地为农用地，不符合土地利用总体规划，如皋市自然资源局对纺织品公司作出退还非法占用的土地，自行拆除建筑物及其他设施，恢复土地原状，并处罚款的处罚，量罚适当，不存在畸重的情形。行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定前，应告知听证权，听取当事人的陈述申辩。本案中，被告在作出处罚决定前向纺织品公司送达了责令停止违法行为通知书和行政处罚听证告知书，告知纺织品公司被告认定的基本违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等，并在法定期限内作出处罚决定，程序合法。综上，法院判决驳回原告纺织品公司的诉讼请求。宣判后，原告不服，向南通市中级人民法院提起上诉，以公司租用他人土地建设厂房并非违法占用且被告处罚决定畸重为由，请求撤销一审判决。二审法院于2019年9月23日作出终审判决，驳回上诉，维持原判。【评析】随着我国城镇化建设的推进，耕地资源逐渐减少，耕地保护越发重要。习近平总书记曾就耕地保护问题多次作出重要批示，全国农村乱占耕地建房整治工作业已拉开帷幕。各级行政机关统一思想，切实加强耕地保护，坚决遏制农村乱占耕地行为。本案明确了违法占地行为的认定，对于依法治理“非农化”问题具有积极意义，2020年12月被最高人民法院评为十大耕地保护典型行政案例。本案判决结合当事人使用土地有无办理批准手续、有无改变土地的农业用途等因素分析当事人用地行为是否构成违法占地，并从认定事实、适用法律及量罚、行政程序三个方面认定行政机关作出的处罚决定合法有据，据此判决驳回了原告的诉讼请求。本案案情看似简单，但行政机关在执法过程中往往对违法占地的内涵和外延不甚清晰，笔者认为有必要对违法占地行为作出如下具体分析。一、违法占地的概念及判定依据违法占地行为是国土资源违法行为中最为常见的一种类型，是指行为人未经批准，或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地进行非农建设的行为。违法占地的主体是违法占用、使用土地的单位或个人，即实施具体违法占地行为且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织。《土地管理法》（2019年）明确了单位和个人使用国有土地或者农民集体所有土地进行建设的条件、程序和标准，这也是判定是否构成违法......