AL123 人文社科会员免费专区文学 2024-12-31

环境行政许可设定权的纵向配置_周雷_AZW3_MOBI_EPUB_PDF_电子书（无页码）_周雷

内容节选

第二节地方变通面临的困境与质疑地方变通设定环境行政许可的实践理性，只是表明了地方变通设定的事理，并不等同于地方变通设定的法理。究竟哪些事理能够转化为法理，哪些事理缺乏正当性而应当予以纠正，有必要在建立环境行政许可设定权纵向配置的框架结构时逐一分析和评价。本书认为，地方既然选择变通的方式，放弃地方立法的方式，不仅要注意到必要性，还要在必要性的背后检视造成这一现象发生的制度局限性。因此，需要将地方对中央立法设定环境行政许可的变通现象视为一个结果，同时将中央立法确定的环境行政许可制度视为一个背景，从而揭示在现有的法规范和法秩序下地方变通设定环境行政许可存在的问题。本节的工作就是总结环境行政许可设定权纵向配置的制度现实及其困境。一、地方立法设定环境行政许可的空间受到中央挤压根据《行政许可法》第15条的规定，地方立法设定行政许可的条件只能是上位法，尤其是中央立法尚未制定，且相关领域事项留待立法调整的情形。因此，地方立法设定环境行政许可的法定空间只存在于中央立法还未涉猎的环境议题上。如果法律、行政法规在先生效，地方性法规和地方政府规章无权新设行政许可。《栗战书在生态环保立法工作座谈会上强调深入贯彻习近平生态文明思想加快完善中国特色社会主义生态环境保护法律体系》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/kgfb/202201/t20220114_315873.html,2024年5月13日访问。在《行政许可法》制定之初，中央立法的密度还比较疏松。近年来，中央加快推进生态文明立法进程，几乎覆盖了全部环境事权，并已着手启动环境法法典化工作，高频率的中央立法使规范体系更加严密，《行政许可法》第15条“尚未制定法律、行政法规”的情况几乎消失。正如栗战书在2022年生态环保立法工作座谈会上指出的：“（生态环保法律体系）涵盖山、水、林、田、湖、草、沙等各类自然系统，是一个覆盖全面、务实管用、严格严密的法律体系。” 《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》。加之中央与地方在事权配置上呈现出典型的“职责同构”特征，在“尚未制定法律、行政法规”条件的限定下，地方得以充分行使环境行政许可设定权的环境领域范围逐渐被缩减。最高人民法院发布的第5号指导案例，重新申明了“领域说”和“消极抵触”的立场，也就是坚持“尚未制定法律法规”是指整个领域而非具体事项，坚持将增加上位法没有设置的义务视为与上位法抵触，则在原有基础上进一步限缩了地方立法设定环境行政许可的空间，很难满足地方经济发展和行政管理的实际需求。相应地，如果严格按照裁判要旨，地方环境行政许可的设定空间几近压缩至零，地方立法将在实质意义上失去创设新的环境行政许可事项的可能，而且在对中央立法规定的实施机关、条件、程序和期间进行执行和细化时，也会因“抵触”概念的泛化而格外警惕效力上的风险，致使在一些有必要强化行政许可实效的环境立法上瞻前顾后、踟蹰不前。二、地方立法设定环境行政许可的动力受到“简政放权”政策束缚艾琳、王刚：《行政审批制度改革探究》，人民出版社2015年版，第345页。林鸿潮：《行政审批制度改革与行政许可效力的类别化扩张》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2019年第21期。耿玉基：《法律“被虚置化”以行政许可法为分析对象》，载《法制与社会发展》2016年第4期。受到主客观、内外部多种因素的影响，行政审批改革逐渐陷入一种误区，也就是普遍认为只有减少许可事项才是改革，增加许可事项就是改革的“倒退”，以为减得越多越“光荣”，成绩就越大。这种政策和舆论导向使得地方立法失去了新设任何行政许可的动力，即使具备充分的需求和理由。然而，一个成熟的行政许可制度应当是“当减则减”“当增则增”“有增有减”，而非片面强调“只减不增”。因为政府经济调控的科学性不佳、市场监管能力不强、公共服务意识不足、社会治理能力不足等问题，背后都有不同的原因，不应一律归咎于行政许可。而且在社会性规制调整的传统领域中，安全、健康和环境都难以凭借市场自身机制解决失灵问题。尤其对于环境领域来说，随着人改造和影响自然的能力与日俱增，人与自然之间的矛盾，特别是人的需求无限性与自然资源有限性之间的矛盾愈加突出。无论是生态环境还是自然资源，都不能忽略公共性和外部性兼具的客观事实，而且这些成本只能由国家承担。在这一背景下，环境规制应运而生。《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案的通知》。在环境规制中，鉴于环境影响具有不可逆性，立法机关和行政机关应从维护公共利益的角度出发，对可能影响到自然资源和生态环境的特定行为在实施前设立批准程序，即“法无许可不可为”，以控制和减少人类活动造成的浪费和破坏。环境行政许可由此而来，也无疑成为社会性规......